对大理市居住区配套教育设施建设及管理运营的几点思考

城市居住区教育设施作为最基本的公共产品，关乎到每个居民的切身利益，成为最重要的民生问题之一。近年来，随着大理市城镇化程度的高位推进、生态环境的不断优化及区域影响力的快速提升，各地群众选择迁居大理市，致使城市发展面积和人口不断剧增，导致与之相配套的居住区教育设施配套增长速度逐渐不成正比，市域教育设施发展不均衡、市民就近入学难等问题不时凸显。

笔者结合“不忘初心、牢记使命”主题教育，就大理市基础教育资源短缺的问题进行了调研，对大理市居住区配套教育设施的建设及运营进行了一些探索与思考。

一、当前制约大理市教育事业发展瓶颈及原因分析

（一）教育资源配置跟不上城市发展步伐。一是城市人口聚集带来教育资源供需矛盾凸显。当前，大理市已成为人口净流入城市，一些人已通过买房置业长期居住，成为了大理的新市民，以家庭形式进入城市的趋势也日益明显；流动人口的规模在不断增多，截至2019年10月，大理市已办理暂住证的流动人口总数达到9.39万人，随行子女8528人，外来人口子女就学问题日益突出。同时，随着“全面二孩”制度的推行，适龄儿童的数量将会迎来明显增长。这些问题对全市教育资源配置和学位保障能力提出了新的要求和挑战。二是教育基础设施配套与城市建设进度不匹配。随着棚改城改的推进，如：滇西商务中心、泰安新城、惠丰瑞城等大型楼盘陆续建成，居住区人口聚集效应不断显现，但在这些大型居住区拔地而起的同时，教育基础设施的配套建设相对滞后，除部分小区配套了幼儿园以外，以开发商为主体投资配套的九年制义务教育学校还处于空白状态。在财政收支压力巨大、用地日趋紧张的条件下，仅仅依靠政府建设教育基础设施已经完全不能满足当前大理市发展现状。三是校舍与师资成为制约大班额化解的重要因素。从大理市义务教育阶段2019—2020学年56人及以上大班额数量不难发现，当前，化解大班额的手段主要通过增加现有学校班级方式化解，但由于部分学校教室紧张，一些学校的功能室已无法满足增加班级的需要，只能通过新建校舍才能满足新增班级的需求。班级的增加必然要求教师队伍的扩大，目前，全市还需增加200多名教师才能满足教育师资的要求，校舍和师资成为制约大班额化解的瓶颈。

（二）教育资源分布跟不上城市区域发展节奏。一是幼儿园和小学分布呈现南多北少。目前大理市城区学校更多的集中在南部片区，随着城市发展，城区面积不断扩大，在北部片区、满江片区一些楼盘相继开盘或交付使用，人口有进一步向这两个区域集中的趋势，北区和满江片区日益完善的基础设施和生活配套，市区人口也有向这两个区域集中的趋势，幼儿园和小学分布南多北少的局面，无法满足新建片区的教育需求。二是优质教育资源相对集中。一些拥有较优异师资力量的学校，如：下关七小、实验小学、下关四中正阳校区、下关五中等都集中在南片区，全市56人以上大班额分散在14所小学，在下关主城区就占10所，大班额小学193个班，实验小学就占26个班，优质教育资源分布不均的现象较为突出。三是城乡教育资源分配不均。城区教学相对乡镇更具吸引力，部分乡村教师更愿选择到条件较好的城区任职，同时一些城区优秀教师也会向教育资源充沛的名校流动，使城乡之间、重点学校与普通学校之间师资差距进一步扩大，时有陷入“强校越强、弱校越弱”的不良循环。

（三）居住区教育配套设施建设与教育资源需求不相适应。当前，主城区正在实施的12个相对较大居住区项目，住宅建筑面积达287.4万平方米，但配套建设的教育设施远达不到居住区所需的教育资源要求，尤其是一些达不到配建教育设施标准的单个居住区但又密集集中在一定区域内的项目，如建设路周边的泰业国际、泰安新城、滇西商务中心、龙都春天四个项目总建筑面积约180万平方米，其中住宅建筑面积约103万平方米，教育配套设施均满足不了适龄儿童就近入学入园的要求。

（四）体制机制建设与经济社会发展需要还有差距。一是重视不够。相关职能部门认识还不到位，认为教育配套设施建设是教育主管部门的事，与本部门的工作关系不大，在小区项目建设的过程中，没有做到提前谋划、提前布局，致使居住区建设与教育基础设施配套出现“时差”，一些项目已建成完工，但没有配套相关教育基础设施，给后续处置带来困难，如：滇西商务中心仅配套了幼儿园，但还未投入使用，义务教育阶段学校还是依靠周边已存在的下关七小等，给学校学位保障带来了较大压力。惠丰瑞城项目计划建设九年制学校，但目前仅配套建设了幼儿园，且未进行招生运营。二是责任不明。小区配套教育设施的建设、交付、使用工作涉及自然资源、住建、教育、人社、财政等多个部门，由于涉及的部门多、环节多，由谁牵头？哪个部门负责哪个环节？目前还并没有明确的界定。比如：由于自然资源、住建等部门只负责核定建设面积，如何配建幼儿园不在其职责范围之内，一些建成区的教育设施原本的用途并不是用于办学，很可能导致该小区教育设施改造完成后不符合办学标准而无法使用。三是约束不力。由于州、市相关政策对小区配套教育设施建设、交付、使用都没有详细的明确规定，对于开发商建设规模达到什么标准应该配套幼儿园、达到什么标准应该配套义务教育学校；建而不交、应建未建如何处置并未出台明确细则。此外，《云南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》中仅对幼儿园配套建设作出要求，义务教育阶段的配套教育设施目前还没有依据，不做强制性要求，因此未有更佳办法予以约束。当前全市的部分在建居住区项目分期供地和分期开发，项目开发周期较长，虽规划有配套教育设施，但在项目最后阶段才进行建设，按照现行的法律法规，难以强制规范开发商行为，配套教育设施的实施有不确定性。

二、推进居住区配套教育设施建设的现实意义

抓好城市居住区配套教育设施建设是当前有效解决大理市教育事业快步发展的有效途径。

（一）时代发展有需求。大理市作为国际知名旅游城市和广大群众心目中诗和远方的目的地，未来前往大理定居和开拓事业的新大理人将会越来越多。应对“全面二孩”、户籍制度改革、新型城镇化建设、解决大班额、基础教育综合改革等新形势对教育资源配置水平和学位保障能力的新要求，大理市的基础教育配套指标明显要比其他地区高，不能简单套用其他地区的现行标准，必须要结合大理市保护改革发展实际，更加合理配置教育资源。当下，最直接最具体的办法和思路就是高标准严要求推进新建居住区配套教育设施建设，让学校进小区进楼宇，切实保证未来大量适龄儿童和青少年就近入学，这既是回应群众对美好生活向往的具体实践，也是大理市促进教育均衡发展势在必行的必经之道。

（二）法律法规有依据。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国城乡规划法》《城市居住区规划建设设计标准》《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《云南省义务教育学校基本办学标准》《云南省人民政府办公厅关于印发云南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案的通知》《大理市城市规划管理技术规范》（试行）等有关法律法规和规范性文件对居住区教育设施配套都有规定。如：《云南省人民政府办公厅关于印发云南省城镇小区配套幼儿园治理工作方案的通知》规定：“对居住区人口规模达5000人或住宅达1500套及以上的城镇小区配套幼儿园未规划或规划不足及建设、移交和使用不到位等情况进行治理，县级人民政府要采取补建、改建、就近新建、置换、购置等方式予以解决。”

（三）人民群众有呼声。通过现场调研、召开多个层面的座谈会、收集多方意见后深切感到，人民群众对城市新建小区配套教育设施的建设、交付、使用都表示理解、支持和期待，认为此项工作的推动，将有助于改变当前大理市教育配套资源不均衡等系列问题，是一项惠及子孙后代的民生实事工作。部分学生家长反映：本居住区内公办学校数量少、优质学校少，市区内送学交通压力较大，寄希望于政府规范居住区的教育资源配备、师资配备和收费管理，多办平民幼儿园，防止学校稀缺化、贵族化。部分人大代表和社区居民代表反映：有的小区建成多年，建设之初承诺将配置教育设施但最后都基本未落实，希望政府对开发商擅自改变规划、擅自变更配套教育设施性质、建而未交等现象采取有力措施加以整改。部分幼儿园园长表示：部分教师待遇与权益缺乏保障，人才流失严重，师资队伍不稳，希望政府加大投入，落实教师待遇，加强对教师的培训和管理，不断提升幼儿园的办学品质。部分小区开发商表示：由于小区配套教育设施的产权比较复杂，希望政府加大小区配套教育设施的收用力度，自己也愿意积极配合政府办好优质教育，提升小区品质；有的认为自己是商业用地建的幼儿园，支持政府收用，但希望政府收用时能给予一定补贴；有的产权归全体业主的希望政府公办，早日解决业主小孩就近入学入园难题。

三、对抓好教育补短板工作的思考

大力发展教育事业事关广大适龄儿童的健康成长，事关千家万户的切身利益，把教育补短板这项重要民生工程办实办好更是党委、政府义不容辞的政治责任和历史责任。笔者认为，下步应努力在规划引领、探索新路、解决问题上下足功夫。

（一）以规划为引领，着力解决教育基础设施薄弱的问题。科学高效的规划是解决好大理市教育基础设施薄弱问题的关键所在。一是就党委而言，应以党建为引领加强对教育工作的全面领导，切实把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要任务，贯穿教育工作各领域、全过程，认真系统做好“党组织在教育改革中怎么发挥作用”“党建怎样引领学校办学”“社会单元如何融入城市基层治理”等新时代赋予的命题答卷，切实把加强党的领导贯穿办学治校、立德树人、教育惠民的各方面、全过程，以高质量的党建引领高质量教育。二是就政府而言，应综合考量当前和未来一段时期，城市现代化进程加速推进中全市各区域教育设施的缺位，用长远和全局的发展眼光，统筹好土地规划、城市规划、计生规划、交通规划等各方各面规划，区分下关主城区、大理经济技术开发区、大理古城区、海东新城、大理新区5块区域，科学合理对学校布局进行先期规划。同时考虑教师队伍建设、校长队伍建设和教师团队的素质素养提高。三是就企业而言，应当要体现大眼界、大情怀和大担当，积极履行社会责任和义务，在项目落地之初就应该考虑教育配套设施建设，尤其是一些较大型的商业和住宅地产企业，应严格遵照在居住区内配套教育设施建设的要求，自觉主动承担责任，高标准高质量地规划建设学校，力求办好学校提升小区品质、办好教育回馈社会。四是就规划衔接而言，市教体局、市自然资源局、市住建局等政府部门要形成合力，科学合理进行教育规划，思考好学校布点，师资队伍配置的问题，城市规划、土地规划、人口规划、交通规划要同步进行，包括楼盘、停车场、商场等方面的布局也要综合考虑，做好各项规划的衔接，多规合一抓发展。

（二）积极探索融合发展模式，着力解决优质教育资源分布不均的问题。一是探索政企合作办学模式。近年来，大理市由于保护与发展、建设与还债等因素财政压力持续加大，虽然每年市委、市政府都克服困难尽力支持教育优先工作，但想要快步补齐教育短板，光靠财政支撑是远远不够的，必须要探索和创新走出一条政府主导、企业参与的政企合作办学新路子，引导更多企业、商会、社会力量等参与联合办学，努力形成“一企多校”“多企一校”“多企多校”的模式。二是探索校企合作办学模式。对于市域内一些基础薄弱、发展受限的学校和园区，对于一些新建小区规划建设教育配套设施后运营不好的企业，可积极探索名校进名企、名校进名区合作办学模式，在提升企业知名度和自身价值的同时，可更有效推进教育均衡发展大布局。三是探索联合办学模式。针对一些单体地产企业建设规模达不到配套教育设施建设要求，而该区域内居住区较为密集，例如花韵蓝山片区、泰安新城片区、滨海俊园片区、洱海庄园片区等，应积极探索由政府主导，多家企业联合办学的模式，有效解决好居住密集区内教育设施建设问题。四是积极支持民办教育。应强化部门协调机制，大力支持民办教育，积极引入优质民办教育资源，鼓励和支持社会力量举办非营利性民办学校，协调解决好各民办教育发展环境，给予非营利性民办学校实际扶持，努力做到公办、民办学校一视同仁，实现共同发展。

（三）坚持问题导向，着力解决居住区教育设施配套建设欠账问题。笔者认为，当前全市新建小区配套教育设施建设面临的困难和挑战较多，应尽快制定出台《大理市居住区配套教育设施建设管理暂行办法》，明确新建居住项目配套教育设施合理标准和尺度，摸清底数，逐一解决好历史“旧账”、防范未来“新账”。一是要妥善处置已建小区未配套教育设施建设问题。对市域没有规划配套教育设施、未按标准规划、有完整规划但学校建设不到位的小区，应通过补建、改建或就近新建、置换、购置等方式配建规模相适应的教育设施。二是要依规执行在建小区未规划配套教育设施建设问题。严格按照《大理市居住区配套教育设施建设管理暂行办法》标准和要求，对当前在建小区进行认真核查，未规划审批有教育配套设施的在建城镇小区，应认真排查是否存在缓建、缩建、停建和不建配套教育设施的问题，整改到位之前，不得办理竣工验收手续。三是要积极稳妥解决在建小区已配套教育设施但未投入使用问题。应及时摸清情况、靠前指导帮助，如若企业无办学运营能力的，应本着“积极稳妥、平稳过度”的原则进行限时清理，采取政企合作、校企合作等模式，使之办成普惠性民办学校。四是要科学规划未来新建小区项目落地问题。在对未来各新建小区，要严格按照要求执行审核和监督，确保教育配套设施与居民住宅区同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。五是要积极探索市域各小区配套建设教育设施的监管问题。应由市政府牵头，成立由相关职能部门组建的联席会议制度，定期研究解决小区配套教育设施建设、交付、使用中的重大事项。教育部门要充分发挥规委会职能部门作用，对城市居住区教育设施建设的规划、建设、验收、移交等各环节进行把关定向和全程跟踪督查，确保项目高质高效，切实从根本和长远角度解决好城市居住区配套教育设施问题，不断满足群众对高质就近教育资源的需求。

（作者系中共大理市委书记）