强化基层党组织建设为洱海保护治理提供坚实的组织保障

2015年以来，大理市始终牢记习近平总书记“一定要把洱海保护好”的殷殷嘱托，在上级党委、政府领导下，先后构建了“四治一网”洱海保护治理体系，进行流域综合环境“五大整治”，实施“六大工程”，开展“七大行动”“八大攻坚”，洱海保护治理不断深入推进，各方面治理取得了阶段性成效。回顾近年来洱海保护治理的历程不难发现，在这些措施的推动过程中，全市上下干群一心，各级党组织和党员干部充分发挥了先锋模范作用和战斗堡垒作用，进一步说明了党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的坚强前沿阵地。结合“不忘初心、 牢记使命”主题教育，笔者认为打赢洱海保护治理攻坚战，建立长久管用的保护治理体系，要在“固本培元”上下功夫，这个“本”就是党的建设这个根本，就是要加强党的基层组织建设，充分激发党的基层组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，力促洱海保护治理与党建“双推进”。

一、 大理市洱海保护与基层党建双推进基本情况

大理市机构改革后现有25个党（工）委（含度假区党委、海开委机关党委、双廊古镇景区党工委；11个乡镇、2个办事处党委；6个机关部门党（工）委；3个企业党委），197个党总支，1600个党支部，38572名党员。全市共建立253个非公企业党组织，其中1个党工委、7个党总支、245个党支部，共覆盖非公企业694户，覆盖率60.29%。社会组织党组织共建立60个，均建立党支部，共覆盖社会组织104户，覆盖率72.72%。

大理市紧紧围绕“强组织、促发展、建和谐、护洱海”的目标，深化环洱海党建长廊成果，在洱海保护治理工作中开展了“顶在前面干在难处”专项行动和“洱海先锋”行动，组织动员全市基层党组织和广大党员积极投身洱海保护工作，使基层党组织的战斗堡垒作用进一步发挥，党组织和党员的先锋模范作用更加凸显，干部群众的生态环保意识切实增强，洱海水质持续显著改善，实现党组织争先进、党员当先锋的良好氛围，以实际行动争当生态文明建设排头兵，共同打赢洱海保护治理攻坚战。

（一）洱海保护治理成效明显。通过在洱海保护治理中开展以市委总揽顶在前，乡镇齐抓顶在前，支部落实顶在前，党员担当干在前的“顶在前面干在难处”专项行动，深入推进“洱海先锋”行动，以开列党员责任清单，强化“五包”责任制、党员包户“1+X”、党员示范户的示范带动等多种措施，以“科学精准的判断+超乎寻常的措施+拼死一战的作风=洱海保护治理目标”的工作模式深入推进“七大行动”。通过不懈努力，2018年打赢了“6·30”洱海流域截污治污战，提前一年半完成了流域环湖截污工程建设，建成截污干管、支管3400公里，化粪池7.47万余座，覆盖流域内12个镇（办事处）、431个自然村的截污治污体系，实现了洱海流域周边生产生活污水的全收集全处理；打赢了“12·30”生态搬迁攻坚战，从3月到12月短短9个多月的时间，完成1806户64.8万平方米的拆迁，耗时之短、任务之重，且未发生强拆安全事故；打赢了水质保卫战，2018年洱海水质总体保持III类，其中7个月达II类，全湖未发生规模化蓝藻水华，为2015年以来最好水质，生态环境部通报2018年洱海全年水质为优、中营养，在国务院第五次大督查中，“大理州全面打响以洱海保护为重点的水污染防治攻坚战”作为典型受到通报表扬。2019年持续推进“八大攻坚战”，紧盯“保水质、防蓝藻”总体目标，洱海全湖水质1—5月均达II类，6—9月为III类，未发生规模化蓝藻水华。加快“1806”小镇项目建设，发布“1806”小镇安置方案，完成大理地块土地出让工作；加快推进生态廊道建设项目推进，高质量建成海滨村北一公里示范段，截止9月已完成项目土地流转、移交及临“绿线”房屋建筑风貌设计。

（二）制度建设形成常态。在实践中总结出“市级领导包乡镇、市级机关和乡镇包村、村委包组、支部包片、党员包户”的“五包”网格化管理责任制，形成了基层党员干部“五包五保”的工作格局。规范基层党组织的考核，以乡镇为单位，对所属村党总支抓洱海保护工作进行评议，量化排序，根据综合日常评议情况评定最终结果，按照先进、一般、后进确定村党组织抓洱海保护工作情况的等次。进一步完善党员参与洱海保护的积分制管理，建立党员责任清单制，由乡镇党委按季度制定党员责任清单，在清单中明确党员在洱海保护中的具体责任及相应完成时限，对于未能在时限内履行义务完成责任的党员，按程序给予处置。

（三）基层党组织战斗堡垒作用显著增强。基层党组织通过团结带领辖区各族群众围绕对流域“两违”、村镇“两污”、风貌提升工程等实施综合整治，洱海周边生态环境得到显著改善，通过党组织和广大人民群众一起出谋划策、并肩战斗，各级党组织在老百姓心目中的凝聚力、向心力显著增强，基层党组织在促进社会经济发展、环境保护等方面的战斗堡垒作用得到持续增强。一是强化基层基础，切实压实洱海保护基层党建责任。坚持用洱海保护成效检验干部，把在洱海保护治理中，能够坚持原则、敢于担当、善于履职的人选到乡镇党委和村（社区）“两委”班子中。强化环湖农村基层党组织的政治功能和服务功能，配齐配强党组织领导班子，通过实施规范化建设，针对弱项补齐短板。二是强化宣传引导，着力提高全社会生态环保意识。把党的十九大精神、习近平总书记系列重要讲话和洱海保护相关法律法规以白族大本曲、小白剧、快板书、宣传册等形式，广泛开展宣传教育。开展了“千堂党课进基层”暨洱海保护治理百村宣讲，依托“流动党校”，组成8个宣讲小分队深入全市环湖10个镇和2个办事处的村（居），专题宣讲基层党建、洱海保护治理工作任务等内容。制定《洱海保护行动市民公约》，将洱海保护治理纳入村规民约，制作各类宣传标语12091条（块）、发放宣传资料40余万份，在中央、省、州、市各级媒体刊播洱海保护宣传报道2007篇。三是强化载体创新，着力激发洱海保护活力。充分发挥各类党建活动载体在服务洱海保护中的作用，开展“保护洱海·争当先锋”“低碳家庭·时尚生活”等主题实践活动，积极引导基层党组织和广大党员在洱海保护治理中创先进、争先锋。不断深化农村无职党员设岗定责工作，让农村党员在洱海保护中有发挥作用的舞台，强化党员责任担当意识。四是强化民主管理，着力汇集洱海保护正能量。积极畅通民主议事、决策、监督渠道，定期召开户长会、村民代表会议和党员议事会，对村庄规划、产业发展、土地流转、环保设施、项目资金等洱海保护重大事项进行民主决策，切实保障村民的知情权、决策权和监督权，不断推动洱海保护治理民主化、规范化。

（四）广大党员的示范带动作用显著提高。通过实施“顶在前面干在难处”专项行动，广大党员在各种急难险重的工作任务面前始终走在前头，带头令行禁止、带头主动作为，与广大群众结下了鱼水情缘，党员党性得到锤炼，先锋模范作用得到体现。一是党员带头学习，树牢生态意识。党员主动学习洱海保护知识，熟知相关政策法规，自觉遵守条例规定，在家人、亲友和村民群众中广泛宣传洱海保护的重要性和现实意义，引领群众转变生产、生活方式，养成良好的习惯，变“要我做”为“我要做”，自觉成为洱海保护的参与者、宣传者和实践者。二是党员带头参与，争当“洱海卫士”。让农村党员从小事做起，认领党支部设定的岗位，按照划定的党员责任区开展洱海保护工作，在保护洱海生态、美化村容环境中作出示范，以实际行动争当“洱海卫士”。三是先锋党员率先垂范，发挥先进典型引领作用。发掘在洱海保护治理一线杨彬、杨来保等一批先进党员典型，以他们平凡而又耀眼的事迹影响带动身边人，切实让每一名党员干部通过在学习先进典型中更好的促进和提高工作的积极性，把主动作为自觉地当成一种习惯，兢兢业业做事，踏踏实实做人，争当先锋党员。四是树立在洱海保护治理一线考察使用干部的良好导向。把后备干部和有培养潜力的干部选派到洱海保护治理工作一线，让年轻干部到基层一线，到艰苦环境中，增长见识、砥砺品质、强化本质，不断提升干部的综合能力，锤炼干部作风，2017年以来共选派了85名优秀年轻干部参与洱海保护治理工作；注重提拔重用洱海保护治理一线表现突出的优秀干部，着力破解干部来源渠道单一、成长路径趋同、年轻干部总量偏少的问题。结合洱海保护治理“七大行动”“八大攻坚战”的深入推进，2017年以来在洱海保护一线选拔任用了71名干部。五是向不作为、慢作为亮剑。结合洱海保护工作推进干部召回制度走向深入，进一步畅通干部“能下”的渠道。2016年以来，对6名洱海保护工作推进不力的科级干部实施了召回管理。

二、存在问题

大理市基层党组织在落实洱海保护治理各项工作取得成绩的同时，也还存在一些问题亟待解决。

（一）基层党建与洱海保护工作存在“两张皮”现象。一是聚焦中心工作不够。部分基层党组织，片面认为抓党建工作周期长、见效慢，业务工作抓一抓就有效果，平时次要、忙时不要的问题依然突出。二是党建与洱海保护治理工作考核差异化。在探索党建与洱海保护治理工作同要求、同部署、同落实方面，大理市采取了系列措施，在年度党风廉政考核、抓基层党建考核，年初考核评价指标制定、责任书签订等过程中，均一定程度上加强洱海保护治理加权。但是，业务工作往往聚焦目标导向、结果导向，考核方式、评价体系较为单一，而党建则相对较为复杂，两者难以形成统一标准，基层在对照落实推进中，缺乏统筹协调，往往各自为政。三是思想认识不到位。基层党组织中，行政人员兼职党建情况较为突出，很难做到同时兼顾，最终往往导致抓业务多、抓党务少。“书记抓、抓书记”落实不到位，认为党建是“虚”的、业务是“实”的，一些部门党建工作弱化，班子不团结，人心不齐，从而使党建工作脱离业务工作、失去针对性和目的性变成“花架子”。

（二）村“两委”班子结构不合理。当前大理市共有行政村111个，且绝大部分书记、主任一肩挑，共有委员676名。“两委”班子结构不合理主要体现在三个方面：一是成员年龄偏大。35岁以上695名占88.3%，有的基层党组织，特别是村集体经济较为落后的村，发展党员、特别是年轻党员不足，忽视对青年党员培养和教育培训。有的支部受到党员年龄影响，既不能身先士卒，带头发展经济，落实工作任务，又不能当好基层组织建设的参谋助手，在发挥先锋模范作用过程中，心有余而力不足，更多地当起了“举手”党员。二是学历偏低。高中以上文化397名占50.4%，一些文化水平较低的党员，安于现状，文化科学知识学习不够，思想认识水平不高，保守残缺有一套，接受新思想、新理念能力较差，缺乏创新的精神和动力，特别是在洱海保护治理过程中对于生态优先、绿色发展、“两山”论等习近平生态文明思想认识不到位、观念更新不及时，导致工作落实打折扣。三是部分“一把手”履职时间过长。村党总支书记（村委会主任）连任三届以上，超过10年的有22名占20%。

（三）基层党员教育管理有差距。个别党支部党员教育管理的工作模式、思想观念、工作方法还不能完全适应新时代、新形势的需要。一是政治思想教育不深入。有的基层党组织仅仅满足于各种学习培训完成学习上的“规定动作”，组织党员学习政治理论、提高思想素质不够，对党员的工作、学习、生活情况不了解，教育缺乏持续性，部分党员宗旨意识淡薄，“双带”作用发挥不够。二是党内政治生活不严肃。部分支部执行“三会一课”、五项制度、组织生活会等党内制度不规范，组织随意、管理松散党内政治生活不严肃，有的党员反映组织生活形式陈旧单一，内容枯燥，没有吸引力，缺乏参与兴趣；有的党员反映组织生活是“一言堂”，缺乏党内民主，参与组织生活会是一种“负担”。三是党员管理不到位。部分基层党支部对党员的教育管理存在盲区，部分党员对支部归属感不强，党员纪律松散。

（四）基层党组织联系群众、服务群众、发动群众有差距，解决复杂问题能力不强。一是宗旨意识淡薄。当前一些基层党组织及党员干部中存在着一些党员干部服务群众意识不强，党组织后备力量薄弱，“四议两公开”执行不到位，一些党员干部官本位思想抬头，一些基层村干部存在“吃拿卡要”现象，党员纯粹性不足。二是发动群众参与有差距。洱海保护治理工作点多面广，是系统性的污染治理工程，涉及沿湖群众生产、生活方方面面，需要发动广大群众参与。但是调研中发现，诸如“三清洁”“两污”“两违”治理等工作“干部干、群众看”问题依然突出。涉及一些公共环保基础设施配套项目建设，往往是政府买单，发动群众投工投劳不足。三是信访矛盾问题突出。近年来，随着环保治理措施和各级环保督察的不断从严，大理市餐饮客栈整治、“三线”划定拆迁、“1806”小镇建设、农村建房管控等工作涉及到沿湖群众千家万户切身利益，随着工作推进，涉及沿湖各镇一批信访矛盾问题不断抬头，解决复杂能力不足。部分基层干部，学习政策不到位，传达市委、市政府决策部署不及时，农村建房分类处置及管控、农业“三禁四推”等工作，往往落后于时限要求，禁磷禁白、封湖禁渔、违法排污屡禁屡犯，严重影响了洱海保护治理整体效果。

（五）基层党组织发展产业及项目能力偏弱，工作执行力不强，化解矛盾水平不够，工作落实力偏软。一些基层村“两委”班子成员，不懂项目，也不会抓项目、谋项目，项目策划、包装思路不广，办法不多。不能盘活现有资源培植项目，把资源变资产、资金变股金，村民变股东。对已有的项目，推动过程中工作执行力不强，落实力偏软，不能很好的利用政策发展项目。

（六）机关党建存在灯下黑问题。一是党组织政治功能缺失。有的机关党委（组），党建基本制度、基础工作不落实，“三会一课”制度流于形式，民主评议走过场。二是面对艰巨任务不敢为、不愿为、不会为。有的谋人不谋事，工作裹足不前，表态多调门高，说得多落实差。有的私心杂念多，不敢担当干事，班子没有体现作为，对企业乱摊派、乱增负，工作花拳绣腿，班子领导带队伍没有带出质量和效率。三是服务基层不主动、不经常。各相关职能部门，落实挂钩乡镇、村（组）责任有差距，服务基层、指导工作不经常，特别对于洱海保护治理工作中群众反映强烈、基层矛盾突出的问题，重视不够，推诿扯皮，推脱滑的问题有所抬头。

三、对基层党组织建设的思考

党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，也是党的路线方针、政策和决策贯彻落实的基础，坚持党对一切工作的领导，要依靠党的基层党组织来实现。笔者认为下一步按照“一二三四”总体工作思路，为洱海保护治理提供坚实的组织保障。

（一）围绕一个中心。习近平总书记在党的十九大报告中提出新时代党的建设总要求，其中强调要“把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”，要着重解决基层党组织在洱海保护治理工作中发挥一线战斗堡垒作用存在的差距，以问题为导向，强化督促整改，力促洱海保护治理与基层党建“双推进”。

（二）突出两个抓手。一是抓实党员干部队伍建设。党的干部是党和国家事业的中坚力量，伟大事业的推进离不开党员干部的担当作为，要从实处着眼激发党员干部担当作为的内生动力，要用实干凝聚党员干部干事创业的磅礴力量，要以实绩考察党员干部推进事业的初心使命，切实发挥好党员干部的先锋模范作用。二是抓实基层党组织建设。基层党组织处在建设、改革和实践的第一线，是推动党的执政能力发展的主要动力，要落实党建工作责任制，强化组织建设，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，切实发挥基层党组织的“头雁”作用。

（三）强化三个结合。一是强化“不忘初心、牢记使命”主题教育与基层党组织建设相结合。突出学深悟透，把稳思想方向盘，推动全面从严治党末端落实；深刻检视问题，找准强基突破口，发挥好战斗堡垒作用；推动整改落实，把握发展加速度，着力解决“最后一公里”问题。二是强化基层党员管理与“工作作风提升年和工作效率提高年”、全员积分管理制度相结合。要紧盯“两提”总体目标，以全员积分管理制度为抓手，逐条逐项量化考核基层党员工作，为党员工作实绩提供数据支持，从而有效推动基层党员管理。三是强化城市基层党建与基层党组织规范化建设相结合。要以巩固党在城市执政基础、增进群众福祉、引领基层治理、推动城市发展为目标，着力把政治建设摆在首位，以提升组织力为重点，突出强化街道、社区党组织领导核心地位，不断提高城市基层党建工作整体效应。

（四）做到四个一批。工作实践证明，凡是在洱海保护治理工作中有亮点、有成效的地区，必然有担当的干部、良好的作风、坚强的基层党组织。而反观，一些不足和差距，必然是在党的建设方面也同样有折射和反映。党建兴则洱海兴，党建强则治理强，基层党建可以从四个方面着力。

一是挖掘一批先进典型。笔者调研中发现，基层党组织在生态环境保护、洱海保护治理这项轰轰烈烈的战斗中，涌现出了一批先进典型。比如：在发展村集体经济方面探索出了村民合作社、“支部+基地+农户”；在环境治理方面探索出了“三清洁”、门前“四包”、路域环境综合整治；在强化管理服务方面探索出市级领导挂钩乡镇、党员包片联户、全员积分管理；在强化作风建设方面探索出“工作作风提升年、工作效率提高年”、洱海先锋行动等一批先进经验。还有如：老党员杨来保、扎根一线面对困难不退缩的杨彬等一批先进个人。要进一步加大对先进典型的挖掘，进行包装宣传，形成基层环保治理的体系经验，成为榜样的力量，讲好大理故事，讲好新时代大理市洱海保护治理长征路。

二是集中整治一批问题。当前一些党组织存在的问题既有组织建设不强、党员教育管理有欠账、服务群众功能发挥不到位等共性问题，但更多是差异化问题，问题成因各不相同，需要精准施策，因地制宜认真解决。做到排查摸底、责任挂钩到位。继续强化市级领导联系挂钩责任，一个村一个村研究工作，把存在问题、整顿措施研究深、研究透，详细分析，列出清单，对标对表强化整改。做到统筹研究、精准施策到位。进一步强化市纪委监委、市委统战部、市委政法委、市民政局、市信访局等部门综合分析，对每个存在问题党组织的具体情况和表现，深挖问题根源，集中“会诊”把脉，定期召开例会，形成动态管理。要着力把集中整顿与常规整顿相结合，与深入推进“扫黑除恶”专项斗争相结合，与选优配强“两委”班子相结合，尽快推进补选配齐，进一步净化村组干部队伍。做到教育培训、强化管理到位。持续实施“领头雁”培养工程，扎实开展村（社区）党组织书记培训，市级层面强化统筹，将更多学习培训机会向基层倾斜，积极争取参加选调、交流学习、专题培训机会，重点抓好90名村（社区）干部参加能力素质和学历水平提升行动计划。全力推进常态化开展基层党组织分析研判，严格执行村（社区）党组织书记县级备案管理，确保村组干部队伍人人过硬。

三是抓实一批重点工程。不断深化洱海保护与基层党建“双推进”专项工程。深化“洱海先锋”行动。2017年结合洱海保护治理“七大行动”工作推进，市委、市政府为鼓励全市党员干部冲锋在前，积极投身洱海保护治理工作，印发《在开启抢救模式全面加强洱海保护治理工作中实施“洱海先锋”行动的意见》，取得了良好效果。随着洱海保护形势变化，已经全面转入洱海保护治理“八大攻坚战”，全面推进以洱海保护治理统领全市经济社会发展的新时期，对基层党员干部提出了更高更严的要求。以主题教育为抓手树立生态文明科学理念，持续深入地抓好基层党员干部的教育培训并向非公企业、新社会组织扩展，将学习型基层党组织、学习型干部建设放在首要位置，提高基层干部和党员生态文明素养。以队伍建设为抓手树立生态文明先锋形象，按照绿色发展和生态文明建设的内在要求，将基层党组织的领导班子选拔好、管理好。以基层党建内容为抓手树立生态服务主人翁态度，对生态文明建设中成效突出和贡献大的村干部，在经济和政治待遇上予以倾斜。加快创建“一圈一带”洱海流域生态文明党建示范区。紧紧围绕“抓党建、强堡垒、护洱海”主题，实施生态文明堡垒工程，实现组织建设规范化，推行街道“大工委”、社区“大党委”，建立党建联盟。实施绿色引领工程，实现经济发展生态化。强化农业产业结构调整，打造绿色食品牌。加快旅游与文化融合发展。实施生态环境提质工程，实现人居环境优质化。将流域生态建设、人居环境提升重点包保责任细化到基层党员。结合市委党校改扩建，打造生态文明教育培训特色品牌。实施社会治理系统工程，实现基层治理科学化。深化村规民约，持续推进移风易俗。以城市基层党建示范市为引领，健全完善兼职委员制，抓实各级党建联系会议制度，积极整合服务资源和社会力量，填充基层治理空白、补齐管理短板。

四是推动一批工作落实。一是坚持把从严从实贯穿整顿工作始终，以压力传导和责任倒逼推动工作落实，层层压实党建责任，力争主题教育期间基层党组织政治建设取得明显效果。二是全面完成“1806”小镇项目和洱海生态廊道年度目标建设任务，突出矛盾化解。三是结合村“两委”换届工作，及时启动对村“两委”班子分析研判，对作风不实，群众企业反映差的村干部坚决调换。四是积极发动群众参与风貌提升、“三清洁”等环境卫生集中整治活动，确保实现年度“保水质、防蓝藻”总体目标。五是结合农村建房分类处置工作，认真贯彻落实中央农村工作领导小组办公室、农业部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，探索土地更加集约、管理更加健全、基础设施更加完善的宅基地管理、农村建房模式。六是进一步明确抓党建工作的科学化路径和方法，立起检验党建工作成效的标尺，明晰党建考核的具体目标，完成年度基层党组织规范化建设目标。七是指导基层党组织“抓党建促发展，抓党建上项目，抓党建谋发展”，强化各级党组织对经济的指导和项目指导，树立项目意识，促进地方发展，人民幸福。八是由农业农村局牵头、林草、水务、自然资源等部门配合，做好农村产业发展规划和特色村落规划，注重产业发展，着力在文旅、文创方面发力思考。比如海东镇文笔村可结合海东面山绿化工程和现有旅拍婚纱等业态，聘请有水平有实力的策划团队，选优树种，做精方案，打造结婚纪念林，做响“山盟海誓文笔村，一生一世爱情林”品牌，培植村集体经济。积极探索“一村一品”，以党建带项目，实现生态、文旅、经济多赢局面。

（作者系中共大理市委书记）